Висновок

                      щодо проекту Закону України

         «Про судоустрій і статус суддів» від 08.07.2008

                       (у частині підготовки суддів)

1.  Загальні положення. 

Формування судової влади на якісно вищому рівні здійснення правосуддя значною мірою залежить від професійних та моральних якостей ключової фігури правосуддя – судді.  Досвід Європи і світу свідчить, що професійна підготовка суддів здійснюється у спеціалізованих навчальних закладах суддівської освіти.

Функцію підготовки кваліфікованих суддів та працівників апарату судів, відповідно до Закону України «Про судоустрій України», покладено на Академію суддів України. Зокрема, у статті 129 цього Закону  зазначено, що з метою вирішення питань забезпечення судів кваліфікованими кадрами суддів та працівників апарату при Державній судовій адміністрації України (далі –ДСАУ) функціонує Академія суддів України. Академія суддів України здійснює підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації суддів і працівників апарату судів. Разом з тим, у чинних законах України «Про судоустрій України» та «Про статус суддів» відсутні положення про обов‘язковість проходження в Академії суддів України початкової підготовки кандидатів на посаду судді як умови зайняття цієї посади та відповідного стажування на робочому місці судді, що негативно відображається на  формуванні корпусу суддівських кадрів.

Відповідно до статті 7 чинного Закону України «Про статус суддів» необхідною умовою для зайняття посади судді є складання особою, яка виявила бажання бути рекомендованою для призначення на посаду судді, кваліфікаційного іспиту, який проводиться кваліфікаційними комісіями суддів  та одержання від них відповідної рекомендації. Згідно зі статтею 91 Закону «Про судоустрій України» кваліфікаційний іспит полягає у виконанні кандидатом письмового завдання у виді написання реферату та проходження ним співбесіди і постановки йому запитань в усній формі.

Однією із складових судово-правової реформи, що надзвичайно важлива для дієвого захисту прав і свобод громадян, оперативного та справедливого розгляду справ, є професійна підготовка суддів і працівників апарату судів у Академії суддів України.

Важливість навчання суддівських кадрів відмічається також на рівні міжнародних стандартів, таких як Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями Генеральної Асамблеї ООН (1985р.), Рекомендації Ради Європи, прийняті у 1994 р. щодо незалежності, ефективності і ролі суддів, Європейська хартія про закон «Про статус суддів» (1998 р.) та ін. Ефективне навчання суддів є одним із шляхів до підвищення їхньої спроможності виносити неупереджені, компетентні та справедливі рішення.

Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схвалена Указом Президента України від 10 травня 2006 року №361/2006 (далі -  Концепція), визначила одним із завдань судової реформи якісне підвищення фахового рівня суддівського корпусу.

Національною комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права на розвиток  цієї Концепції були підготовлені проекти законів України  «Про судоустрій України» № 2834 і «Про статус суддів» № 2835, які  27 грудня 2006 року внесені Президентом України на розгляд Верховної Ради України і прийняті нею 3 квітня 2007 року в першому читанні.

2. Академія суддів України в проектах законів України «Про судоустрій України» та «Про статус суддів» від 03.04.2007 р.

У зазначених двох законопроектах щодо питань підготовки суддів пропонувалось:

1) перейменувати Академію суддів України в Національну школу суддів України (ч.1 ст. 93 законопроекту № 2834);

2) надати Національній школі суддів України спеціального статусу              (ч.2 ст. 93 законопроекту № 2834);

3)  визначити обов‘язковість проходження підготовки в Національній школі суддів України:  кандидатам для призначення на посаду судді вперше  (ч.1 ст. 24 законопроекту № 2835); обраним на посаду судді безстроково                   (п.9  ч. 2 ст. 38 законопроекту № 2835);  у разі призначення судді  на посаду голови чи заступника голови суду (ч.3 ст. 19 законопроекту № 2834);

4) визначити строк проходження підготовки в Національній школі суддів України кандидатам на посаду судді протягом двох років (ч.1 ст. 25 законопроекту № 2835);

            5) скоротити до одного року строк проходження підготовки в Національній школі суддів України до роботи на посаді судді для: адвокатів; прокурорів; помічників суддів; наукових консультантів із стажем роботи на відповідній посаді більше п‘яти років; осіб з науковим ступенем кандидата або доктора юридичних наук (ч.1 ст. 25 законопроекту № 2835);

            6) передбачити право судді вдосконалювати свій  професійний рівень та проходити з цією метою відповідну підготовку в Національній школі суддів України протягом двох тижнів (ч.3 ст. 10 законопроекту № 2835);

 7) відряджати для роботи в Національній школі суддів України суддів за

їх заявою (ч. 5 ст. 93 законопроекту № 2834);

           8)  здійснювати в Національній школі суддів України не лише підготовку суддів і навчання працівників апарату судів, а й навчання працівників ДСАУ та її територіальних управлінь (п. 5 ч.3 ст. 93 законопроекту № 2834);

9) передбачити державне замовлення, сформоване ДСАУ на підготовку кадрів у Національній школі суддів України (ч.3 ст. 93 законопроекту № 2834);

10)  створити при Національній школі суддів України  Науково-дослідний інститут судівництва (ч.3 ст. 93 законопроекту № 2834).

3. Аналіз положень законопроекту «Про судоустрій і статус суддів» від 08.07.2008 р. 

Комітетом з питань правосуддя Верховної Ради України в результаті об’єднання попередніх двох законопроектів «Про судоустрій України» і «Про статус суддів» від 27 грудня 2006 р. було підготовлено новий законопроект «Про статус суддів і судоустрій» від 08. 07. 2008 р.

Аналізуючи зазначені законопроекти слід прийти до висновку, що  багато правильно викладених у  законопроектах «Про судоустрій України» і «Про статус суддів» від 03.04.2007 р. положень, розроблених Національною комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права на розвиток Концепції, що стосувалися питань підготовки суддів та повноважень Академії суддів України (Національної школи суддів України), були кардинально змінені в об’єднаному законопроекті «Про судоустрій і статус суддів».

3.1. Академія як спеціалізована державна установа для початкової та безперервної підготовки суддів  зникла із статей цього законопроекту. Замість Академії суддів України чи Національної школи суддів України, як було визначено в попередньому законопроекті «Про судоустрій України», відповідно до статті 72 законопроекту «Про судоустрій і статус суддів», підготовка кандидатів до роботи на посаді судді має здійснюватися «спеціалізованими юридичними вищими навчальними закладами четвертого рівня акредитації». Наразі в Україні функціонує 288  юридичних вищих  навчальних закладів, у тому числі немало з них, технічної спрямованості, навчання в яких затеоретизоване   і, які не дають практичних навиків майбутнім юристам, особливо суддям.    

Європейська хартія про закон «Про статус суддів» (п.2.1) вимагає, щоб норми закону, які регулюють підбір і відбір суддів, повинні брати за основу здатність їх вільно і безсторонньо оцінювати правові питання, які будуть передаватися на їх розгляд, і застосовувати закон із повагою до гідності особистості. Професійна підготовка суддів має бути зорієнтованою на формування у них умінь та навичок, потрібних при зайнятті посади судді. Така підготовка буде також гарантією їхньої незалежності й безсторонності згідно з вимогами Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.                      

У разі позбавлення Академії суддів України функції початкової підготовки суддів цей навчальний процес втратить свою практичну спрямованість.

3.2. Законопроект «Про судоустрій і статус суддів» містить зовсім непридатні положення щодо підготовки кандидатів на посаду судді  у «спеціалізованих юридичних вищих навчальних закладів четвертого рівня акредитації», оскільки судова гілка влади буде позбавлена власного закладу суддівської освіти, що не відповідає європейським стандартам.

  Так, у висновку № 4 Консультативної ради європейських суддів щодо належної первинної підготовки та підвищення кваліфікації суддів на національному та європейському рівнях від 27 листопада 2003 року  зазначено (п.16), що судова влада повинна відігравати основну роль або сама бути відповідальною за організацію та нагляд за навчанням суддів.

ІХ з‘їзду суддів України у рішенні від 14.ХІІ.2008 р. (п.19) також однозначно визначив за необхідне: «Раді суддів України разом з Державною судовою адміністрацією України та Академією суддів України … вжити заходів до підвищення рівня освіти в судовій системі та  створення незалежного від виконавчої і законодавчої влади закладу для підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації суддів і працівників апарату судів», оскільки, як відмічено в цьому рішенні «оперативний і справедливий розгляд справ судами  залежить також від рівня професійної підготовки суддівського корпусу та укомплектованості штату суддів».[1]

  У експертному висновку Ради Європи щодо проекту Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 20 жовтня 2009 р.  зазначено, що «питання підготовки й підвищення кваліфікації мають належати до повноважень судової гілки влади». Венеціанська комісія у своєму додатковому експертному висновку, схваленому 13 березня 2010 р. щодо вказаного законопроекту, також  указала: «Для того щоб відповідати європейським стандартам пункти законопроекту, котрі стосуються навчання суддів та закладів суддівської освіти повинні бути переглянуті».

3.3. Потреба в  діяльності Академії суддів України зумовлена не лише необхідністю максимального наближення суддівського навчання та підвищення кваліфікації суддів до судової практики, а й тим, що суддівська спільнота й органи самоврядування суддів повинні мати вирішальний вплив на визначення змісту, методики та організації навчання.

Створення у 2003 р. Академії суддів України і послідуюча її діяльність визнана експертами Ради Європи «дуже позитивним фактором, що означає добру волю держави гарантувати кожному судді право на здобуття високої професійної кваліфікації».

 У той же час функція Академії суддів України щодо безперервної підготовки суддів з метою підвищення їх кваліфікації взагалі зникла з законопроекту «Про судоустрій і статус суддів». Лише в статті 178 цього законопроекту, в якій викладено повноваження ДСАУ, згадано в пункті 5, що ДСАУ «забезпечує необхідні умови для підвищення кваліфікації суддів і працівників апарату судів, створює систему підвищення кваліфікації». При цьому не зрозуміло, навіщо  заново створювати систему підвищення кваліфікації суддів, коли вона вже функціонує у вигляді Академії суддів України та її семи регіональних відділень у областях. Із цього питання ІХ з‘їзд суддів України чітко висловився у своєму рішенні від 14 листопада 2008 року: «Майже третина працюючих суддів мають стаж роботи менше п‘яти років. Це вимагає належної організації підвищення кваліфікації суддів та працівників апарату судів в Академії суддів України».[2]

 3.4. У законопроекті «Про судоустрій і статус суддів» не визначено, який же конкретно заклад суддівської освіти буде здійснювати безперервну підготовку (підвищення кваліфікації) суддів, призначених вперше та обраних безстроково, а також проводити навчання голів судів, їх заступників,  працівників апарату судів, їх керівників і спеціалістів державної судової адміністрації.  При цьому, в частині 4 статті 57 зазначеного законопроекту вказано: «Суддя, призначений на посаду судді вперше, проходить щорічні двотижневу підготовку. Суддя, який обіймає посаду судді безстроково, проходить двотижневу підготовку не менше ніж раз на три року».

             Крім того, в частині 5 статті 57 цього законопроекту пропущено визначення підготовки таких категорій працівників судової системи:  1) суддів, які змінили спеціалізацію; 2) голів судів та їх заступників; 3) працівників апаратів судів; 4) фахівців державної судової адміністрації.

3.5. У підвищенні кваліфікації  суддів в Академії суддів України активну участь беруть  викладачі-судді Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів та найбільш досвідчені судді апеляційних судів.  Тому в попередньому законопроекті «Про судоустрій України» (ч. 5 ст. 93) передбачалося, що на посади науково-педагогічних працівників Національної школи України можуть бути запрошені судді, які за їх заявою відряджаються для роботи в Національній школі суддів України. Однак, це важливе положення для підготовки суддів зникло в об‘єднаному законопроекті «Про судоустрій і статус суддів».

3.6. В законопроекті «Про судоустрій і статус суддів» не визначено строк підготовки до роботи на посаді судді в «спеціалізованому юридичному вищому навчальному закладі четвертого рівня акредитації» (ст. 72).

 3.7. Законопроект «Про судоустрій і статус суддів» не розрізняє категорій кандидатів на посаду судді з різним рівнем їх підготовки.  Специфіка підготовки до роботи на посаді судді, наприклад, прокурорів, адвокатів, помічників суддів, наукових консультантів зі стажем роботи на відповідній посаді більше п‘яти років та осіб з науковим ступенем  кандидата або  доктора юридичних наук має бути значно іншою як за формою, так і за її строком від інших кандидатів. У попередньому законопроекті «Про статус суддів» (ст. 25) строк підготовки в Національній школі суддів України до роботи на посаді судді для такої категорії осіб було скорочено з двох років до одного.

 3.8. У частині 1 статті 75 законопроекту «Про судоустрій і статус суддів» вказано:

«Випробування на посаду судді проводиться шляхом складення кандидатом кваліфікаційного іспиту і проходження співбесіди».

Але, в якій формі повинен проводитися кваліфікаційний іспит кандидата на посаду судді, чи це буде тестування  і письмове завдання (складення проектів судових рішень) у законопроекті не визначено.

             Також не розкрито в  законопроекті положення, в чому саме має полягати проходження кандидатом співбесіди, порядок її проведення та оцінка результатів. Не вказано також у якому документі має бути визначено коло питань, яких  має стосуватися ця співбесіда.

 3.9. У законопроекті «Про судоустрій і статус суддів» не зазначено, що «спеціалізований юридичний вищий навчальний заклад четвертого рівня акредитації» обов‘язково має бути державним, а не будь-яким іншим, тому що підготовка суддів є питанням суспільного інтересу. У цьому законопроекті  взагалі відсутнє положення про те, що державні кошти для підготовки кандидатів на посаду судді можуть виділятися лише за державним замовленням ДСАУ. Ці положення були у пункті 1 частини 3 статті 93  законопроекту «Про судоустрій України», у якій зазначено: «Національна школа суддів України здійснює підготовку до роботи на посаді судді відповідно до Закону України «Про статус суддів» на підставі  державного замовлення, сформованого Державною судовою адміністрацією України».

3.10. У Європейській хартії про закон «Про статус суддів» визначено обов‘язком судді піклуватися про підтримання високого рівня компетентності, необхідного для вирішення справ у кожному конкретному випадку, оскільки від рішень суду залежить гарантія прав особи (п.1.5). Тому необхідно передбачити в законі не лише право судді вдосконалювати свій професійний рівень, але й обов‘язок  проходити в Академії з цією метою відповідну підготовку.

 3.11. Для забезпечення науково-дослідної діяльності відповідно до частини сьомої статті 93 законопроекту «Про судоустрій України» при Академії суддів України повинен був функціонувати Науково-дослідний інститут судівництва. Передбачалося, що ця наукова установа буде проводити науково-прикладні дослідження з проблем судочинства та судової реформи в Україні, а також науково-методичне забезпечення судів загальної і спеціальної юрисдикцій. На жаль, у законопроекті «Про судоустрій і статус суддів» про цей важливий для судової системи інститут, особливо в період проведення в Україні судово-правової реформи, навіть не згадано.

4. Заключні положення.

На нашу думку, підготовка саме в  Академії суддів України висококваліфікованих кадрів для судової системи,  має сприяти здійсненню правосуддя на засадах верховенства права, забезпеченню прав і свобод людини та утвердження незалежності судової влади. 

У зв‘язку з цим, положення законопроекту «Про судоустрій і статус суддів» у частині підготовки суддів та визначення повноважень і статусу Академії суддів України  потребують радикальних змін для досягнення їх відповідності європейським стандартам.

Висновок підготував:

Начальник науково-дослідної частини

Академії суддів України                                                                     Ф.М. Марчук

[1] «Вісник Верховного Суду України».- 2008. №12. С. 21.

[2] «Вісник Верховного Суду України». 2008.» 12.С.19.